哈尔滨：今年起市区新建民用建筑一体执行绿色建筑标准

这导致了典型的双重现象，至今，这一双重现象还只是从心理学方面加以理解。

现实的情况是，在一个非宪政国家，不成文宪法更多的是以确认超宪法权力为核心内容。这恰是宪法社会学所具有的独特价值—宪法文本研究不可无视政治实践。

某一主体持续地以同一行为模式行事，主观上可能存在应当如此的价值判断，但宪法社会学将此种可能等同于必然。可否返回宪法中的其他规范，如现行宪法的序言或者总纲政治宪法学恰是如此。参见韩大元：检察机关性质的宪法文本分析，《国家检察官学院学报》2005年第3期。规范宪法学视之为核心的人权规范，在政治宪法学中，居于最次的序位。[61]二十年前，刘大生便提出党主立宪的观点，但学术界的回应廖廖无几，我国宪法学确实可以被认为是有病的学科。

规范主义的策略是树起人权神，放逐宪法中的异己力量，谋求对公权力和政治实力的宪法规制。[54]参见前注〔6〕，林来梵书，第67-68页。由于不同地域、不同项目以及公用事业内部不同部门在产业形态上的差异，特许的方式，理应是一系列高度个案性的制度安排，将来的法律应当承认这种多元，并鼓励各种公私合作的制度创新。

加强监管机构对特许企业的控制力，是一个随着实践经验的积累而不断成熟的课题。［6］至于罚款确定的额度，则应当考虑违法情节的严重性、持续的时间、对消费者和其他市场竞争者造成的损害、违法收益等因素。这一权利取向意味着，从企业获得特许供应权、签订特许契约、后续的安全与质量监管以及消费者参与等各个阶段，构建一个以公法上的权利义务装置为基础的公用事业规制体系。来源：《国家行政学院学报》2013年第4期。

就实现机制而言，利用公法装置来实现具有强公益性特征的特许合同的执行，已为各国公用事业监管的实践所证明。实务中，既有一卖了之，进而将公用事业的基础投入从政府预算中勾除的做法，更有以最高出价者得或者要政府补贴最少者中标的遴选程序，这正是唯资金论的目标下，招投标程序异化为政府甩卖公共服务的表现。

譬如，涨价是当前公用事业民营化改革中不能回避的话题。例如，对于水电煤气涨价与老百姓承受能力的问题，在我国始终停留在决策者的经验和观感层面，直接影响了决策过程的科学性以及行政决定的社会接受度。特别是在地方政府层面，通过拍卖经营权甩掉财政包袱，而获得经营权的往往是没有资质和经验的民间游资。而后者一般则是价高者得。

改革当前将资格审查等同于行政审批或招投标程序附属的做法，引入独立委员会审查机制，吸收专家、公众代表参与。最后是善于运用私的规制，通过特许企业就某些服务承诺向监管机构报备细化的操作规程，作为监管的细化依据，以激励企业在规制方案上采取更多的自主性、灵活性和参与性。它对应的是公民在公用事业领域的基本权利，即人人有权获得一个合理、非歧视、经济上可负担的基本公用事业服务，无论其经济地位为何。当前改革对效率的理解是片面的，等同于政府的财政效率，忽视了公用事业部门自身经济效率的提高。

我们认为，公法上的特许契约是监管的一环，是执法依据也是监管实现的手段，尤其相对于私法契约的自我执行和司法救济机制，特许契约的执行，更需要通过行政权干预来获得。这些服务作为生活必需品的含义还在于，在一个超过15亿人口的大国中，近四分之一的平均收入被用于支付水、电、暖、通讯、交通等各类费用，对于低收入群体，随着市场化改革和国家对资源类商品的价格调整，近年来水、电、气、暖的价格快速增长，日益成为一笔沉重的经济负担。

例如，在当前公用事业特许契约的订立中，普遍服务义务和质量与安全条款的缺失，就构成了制度设计的硬伤。第一，强化独立、法定的资格审查程序。

例如，针对专业性较强的项目，可以引入竞争性谈判、定向招募的形式，针对投资吸引力较小的项目，可以订入政府补贴条款。三是买入型收益没有被政府再运用于公共服务本身。原因在于，在应然状态上回答这个问题，我们立即面临西方理论的本土土壤问题，政府与市场的话题具有相当的地方性知识阻隔，而在实然状态上，长期的国有化历史又导致了实证素材的严重匮乏。独立性是公正性的基础，而基于帕金森所揭示的行政机构天然的自我膨胀动力，通过赋予监督委员会以法定的职能、要求其公布年度工作报告、向社会充分披露行业信息等，以丰富制度实践的样态。民营资本进入公用事业后，其逐利性与普遍服务之间的冲突，也典型表现为企业偏好成本低、收益高的项目，忽视对偏远地区、消费量低的居住区域、低收益服务项目的供应，而后者的受众往往是低收入群体或者弱势消费群体，因而导致公共服务的不均衡供给。最后，我国公用事业改革领域相对缺乏一部高位阶的法律进行规范，而电力法、水法等部门法也未对近年来发展迅猛的民营化和特许经营改革作出回应。

当前各地在机构设立上的怠惰，已构成了明显的违法，尽管此类违法很难遭到现行责任机制和司法审查的责难，但从依法行政与善治出发，应当尽快通过政治与行政过程纠正。推进现有地方立法中的各类公众监督委员会的成立与运行，并从咨询机构转变为职能机构，更是改革的方向。

民营化以后，私人资本的逐利性与公共服务的公益性之间可能产生不可调和的矛盾。例如，对管网落后和偏远地区的直接投资责任，对企业的成本监审和充分的信息公开义务、对价格形成过程的利益代表和程序保障责任，对低收入群体的最低供应保障等。

（三）消费者利益代表机制消费者利益代表机制的缺失，必然意味着一个跛脚的监管体制。当民营化搭上了解决政府资金短缺的便车，不仅寻找一个更适格的公共服务供应者的目标被忽略而且是否需要民营化这一前提问题也会存在很大的短视。

我们认为，至少在公用事业领域，民营化后的政府监管要求极强的专业性、精细的数目字管理和外部权利义务的法律化配置。第二，引入已在我国土地出让中趋于成熟的双向竞价机制。例如，深圳公用事业公众监督委员会、杭州特许经营社会监督委员会、湖南和哈尔滨的特许经营公众监督委员会等，虽然在立法上被赋予了独立性和专业性，但是，其权限仅限于意见收集及建议。拍卖和招标的过程就是买卖一个市场资格，在法律治理相对薄弱的结构中，往往形成高出价企业的强势和政府代言的公共利益的让位。

第一，推动并展开有效的制度实践。标准不仅可以直接作为监管的依据，也可以通过引致条款纳入特许契约，成为约束企业不断提升质量、降低成本的压力。

进入专题： 民营化 公用事业规制 。例如，与英国在私有化初期将近二百亿英镑的水业资产折价几十亿转让以换取企业的服务质量承诺相比，我国水务溢价出售现象则可能引发以下问题：一是在契约谈判中，高出价企业的强势。

这使得改革中的制度创新缺乏法律支持。这说明民营化所遭受的正当性质疑，更关乎分配正义。

（二）唯资金论与监管的陌生：中国问题的特殊性追根究底，利益分配的失衡是源于制度设计的取向发生了偏差。另一个例子，则是听证制度的局限，因为不透明而造成的成本识别困难以及对价格形成过程缺乏参与而导致的改革话语权的丧失，是中国式涨价备受非议的两个主要原因，而这两个原因都无关价格数字的绝对上升。实务上的问题都比较突出。契约具有自治性，但是公法上的契约显然具有公益性，尤其是对普遍服务义务的执行，具有很强的公法特征，受法律和行政干预。

从域外经验来看，一般包括履约担保、金钱处罚和临时接管。其次是制定科学合理的标准体系。

三、规制的权利面向：成果共享的制度设计民营化究竟有没有使老百姓的生活更好？政府提供公共服务的职能是否也会随着民营化而一卖了之？政府对产业组织的监管，最终应当以保护谁的利益为标准？这三个直接发问，引起了许多民营化进入反思阶段的国家，对产业监管功能的重新审视。公用事业究竟是商品，你付费、我供应，还是政府的公共服务？很显然，这个问题没有简单的结论，而民营化改革无疑又加剧了这一命题的模糊。

目前法律上的消费者参与，主要体现在两个环节：一是价格听证，二是地方立法中的各类公众监督机构。因此，纵使其参与资格和发言权利本身不存在程序诟病或得到制度性改善，其专业性和代表性方面的局限也使其很难成为消费者的强力代言人。